PIMUS: Instrumentos de planeación del transporte

Antes de que alguien se espante por las siglas, no, un PIMUS no es una nueva dependencia, ni un impuesto disfrazado, ni un documento místico que solo entienden los urbanistas con barba y café de especialidad. El PIMUS es ese plan que casi todos los gobiernos presumen, pocos leen completos y menos aún implementan como se pensó. Aparece cada cierto tiempo en discursos, presentaciones con renders bonitos y PDFs de más de 300 páginas que prometen transformar la movilidad urbana… algún día.

La realidad es que el PIMUS vive en una frontera incómoda entre lo técnicamente correcto y lo políticamente conveniente. Puede ser una herramienta poderosa para ordenar la movilidad de una ciudad o puede convertirse en un trámite caro que se hace para “cumplir”, bajar recursos y luego dejar dormir en un cajón. En este artículo voy a explicar qué es realmente un PIMUS, para qué sirve, quién lo hace, qué información usa y, sobre todo, por qué genera tantas expectativas como frustraciones en el contexto mexicano.

¿Qué son?

Un Plan Integral de Movilidad Urbana Sustentable (PIMUS) es un plan estratégico diseñado para satisfacer las necesidades de movilidad de personas y mercancías en las ciudades, minimizando los costos sociales y ambientales del sistema de transporte. Un PIMUS busca orientar el desarrollo de la movilidad urbana de forma sostenible. Estos planes se basan en principios de integración de políticas, participación ciudadana y evaluación de resultados, promoviendo decisiones informadas con evidencia y con una visión de largo plazo. A diferencia de la planeación tradicional centrada solo en la infraestructura vial o en el transporte público, el enfoque de un PIMUS es más amplio: incorpora todos los modos de transporte (peatonal, ciclista, transporte público, automóvil, carga, etc.) y su relación con el entorno urbano, buscando ciudades más accesibles, seguras y con mejor calidad de vida para sus habitantes.

PIMUS (Cortesía de Pasajero 7)

¿Cómo surgieron los PIMUS en México?

En México, la idea de elaborar planes integrales de movilidad urbana sustentable tomó fuerza a partir de la década de 2000. Históricamente, la planeación de la movilidad en el país era limitada: se enfocaba principalmente en construir más avenidas, puentes vehiculares y algunas líneas de transporte masivo (como el metro en Ciudad de México), sin integrar otras formas de desplazamiento. Esto derivó en un aumento desmedido del uso del automóvil y sus efectos negativos (congestión, contaminación, accidentes), evidenciando la necesidad de un enfoque más integral.

El concepto de PIMUS como tal no surgió de una disposición legal nacional, sino de un incentivo federal para mejorar la movilidad urbana. En 2008 se creó el Programa de Apoyo Federal al Transporte Masivo (PROTRAM) dentro del Fondo Nacional de Infraestructura (FONADIN) para cofinanciar proyectos de transporte sustentable. Los lineamientos del PROTRAM, desarrollados con asistencia del Banco Mundial, estipularon que las ciudades que quisieran acceder a recursos federales debían contar con un “Plan Integral de Movilidad Urbana Sustentable o su equivalente”. En otras palabras, si una ciudad buscaba financiamiento para un proyecto importante (por ejemplo, la construcción de un corredor de autobús de tránsito rápido, BRT), primero tenía que planificar de manera integral su movilidad a través de un PIMUS. Este requisito detonó un boom en la elaboración de PIMUS en diversas ciudades mexicanas a finales de la década de 2000 e inicios de la de 2010.

Vale la pena mencionar que el término PIMUS está emparentado con los Planes de Movilidad Urbana Sostenible (SUMP) promovidos en Europa. De hecho, la noción de movilidad sustentable y su planeación estratégica e integrada tiene influencias de prácticas internacionales: busca mejorar la accesibilidad urbana y la calidad de los desplazamientos, coordinando políticas de transporte, uso de suelo, medio ambiente y desarrollo económico bajo una visión unificada de ciudad sostenible. En México, aunque inicialmente los PIMUS no estaban formalmente reconocidos en las leyes, varias entidades federativas han incorporado ya esta figura en sus marcos jurídicos recientes (por ejemplo, leyes estatales de movilidad que obligan a los municipios a elaborar planes integrales de movilidad). El Gobierno federal también promulgó en 2022 la Ley General de Movilidad y Seguridad Vial, que establece principios para que todas las ciudades garanticen el derecho a la movilidad segura y sustentable, impulsando la planeación integrada de la movilidad. Los PIMUS surgieron en México por la necesidad de resolver problemas urbanos reales y por requisitos de políticas públicas, y poco a poco se van consolidando como instrumentos habituales de planeación urbana.

¿Para qué sirven y cuál es su utilidad?

El propósito central de un PIMUS es orientar las políticas y proyectos de movilidad urbana hacia la sustentabilidad, con el fin de lograr ciudades más habitables. En términos prácticos, sirven para vincular la planeación de la movilidad con el desarrollo urbano: un buen PIMUS coordina las decisiones de transporte (por ejemplo, dónde invertir en transporte público, cómo gestionar el tránsito vehicular, cómo promover modos alternativos) con el crecimiento de la ciudad y la distribución de sus actividades. Esto permite planear de manera integral, evitando soluciones aisladas o contradictorias.

Un PIMUS bien diseñado establece una visión a largo plazo (generalmente 15 a 20 años) de cómo debería evolucionar la movilidad de la ciudad, pero también define acciones concretas de corto y mediano plazo para empezar a avanzar hacia esa visión. Por ejemplo, puede incluir proyectos priorizados como la implementación de ciclovías, la reorganización de rutas de autobús, la creación de zonas peatonales, la optimización de semáforos, entre muchas otras medidas, indicando un cronograma de implementación. Al hacerlo, el plan busca promover un cambio gradual hacia modos de transporte más eficientes y limpios (caminar, bici, transporte público), reduciendo la dependencia del auto particular.

La utilidad de estos planes se refleja en múltiples beneficios esperados. Según expertos en movilidad urbana, la implementación de un PIMUS puede traer impactos sociales y económicos positivos: mayor cohesión social y calidad de vida en los barrios, activación de la economía local, ahorro de tiempo en desplazamientos (al hacerlos más ágiles y cómodos) y, en consecuencia, aumento de la productividad y competitividad de la ciudad. En el plano ambiental, un PIMUS busca reducir la contaminación del aire y las emisiones de gases de efecto invernadero al fomentar opciones de transporte sustentable. También pone foco en la seguridad vial, proponiendo medidas para disminuir hechos de tránsito. En teoría, sirve como hoja de ruta para que la movilidad urbana evolucione de manera ordenada y sostenible, alineando a las autoridades y a la sociedad en objetivos comunes (por ejemplo, priorizar al peatón, al ciclista y al transporte público por encima del automóvil privado). Además, la sola existencia de un PIMUS puede ser útil para poner el tema de la movilidad en la agenda pública: obliga a discutir el modelo de ciudad que se quiere y cómo lograrlo, involucrando a distintos sectores (gobierno, vecinos, empresas, academia).

El problema es que, en la práctica, muchas de estas decisiones no las toman técnicos en transporte sino abogatitos con agenda propia, ambiciones políticas o intereses personales, que desde su limitado conocimiento de la movilidad (aunque convencidos de que lo saben todo) han logrado afectar a millones de personas al relegar sistemáticamente el interés superior del transporte público.

Cabe destacar que quién utiliza un PIMUS principalmente son los gobiernos locales (municipales y metropolitanos). Un PIMUS aprobado se convierte en una guía para las dependencias de transporte, obras públicas, desarrollo urbano y medio ambiente, que deben coordinarse en su ejecución. También es útil para la ciudadanía y organizaciones civiles, pues les da un marco de referencia para exigir mejoras o evaluar las acciones de la autoridad. Incluso instancias federales e internacionales lo usan: por ejemplo, bancos de desarrollo y dependencias federales revisan los PIMUS para decidir si apoyan con financiamiento cierto proyecto de movilidad, asegurándose de que esté alineado con una visión integral de ciudad.

¿Quién elabora estos planes?

La elaboración de un PIMUS típicamente la encabeza el gobierno municipal o metropolitano correspondiente, a través de sus instancias de planeación urbana o movilidad (como los Institutos Municipales de Planeación, IMPLAN, en varias ciudades). Sin embargo, dada la complejidad técnica que implica, es común que contraten a consultores especializados o colaboren con organismos expertos. En México ha habido casos en que empresas consultoras internacionales con experiencia en movilidad realizan el estudio: por ejemplo, el PIMUS de Aguascalientes fue desarrollado por una firma española especializada (Idom), y muchas otras ciudades han trabajado con consultoras nacionales o con el apoyo de organizaciones como WRI México, el Instituto de Políticas para el Transporte y el Desarrollo (ITDP) o la cooperación internacional (Banco Mundial, GIZ alemana, CAF, BID, etc.). Estos actores externos aportan metodologías, modelaciones de transporte, encuestas de movilidad y mejores prácticas internacionales, trabajando de la mano con las autoridades locales.

Es importante señalar que la participación ciudadana también juega un rol en la elaboración de un PIMUS. Los mejores planes no se hacen solo en escritorios técnicos: incluyen procesos de consulta con la población, talleres con comunidades, encuestas de satisfacción y diálogo con sectores como transportistas, ciclistas, personas con discapacidad, académicos, etc. La idea es que el plan resulte “a la medida” de la ciudad, recogiendo las necesidades y propuestas de quienes la habitan y se mueven en ella. Así, aunque el documento final lo firma el ayuntamiento, su contenido idealmente es el resultado de un esfuerzo colaborativo entre gobierno, expertos y sociedad civil.

¿Qué datos se consideran en un PIMUS?

Para diagnosticar y proponer mejoras en la movilidad urbana, un PIMUS debe basarse en información sólida y datos cuantitativos y cualitativos. Por ello, una parte fundamental del trabajo consiste en recolectar y analizar datos sobre cómo se mueve la gente y las mercancías en la ciudad. Esto incluye habitualmente:

• Encuestas origen-destino: son encuestas aplicadas a hogares o personas para entender desde dónde y hacia dónde viajan diariamente, en qué horario, con qué motivo (trabajo, estudio, compras, ocio) y qué medio de transporte utilizan. Por ejemplo, en el PIMUS de Aguascalientes se realizaron alrededor de 13 mil encuestas de movilidad a personas y 5 mil encuestas a bordo de transporte público para tener un panorama detallado de los patrones de viaje.

• Aforos y conteos de tránsito: mediciones en campo del volumen de vehículos que circulan por las principales vialidades, conteos de peatones en zonas concurridas, ciclistas, etc., para detectar congestionamientos y niveles de uso de la infraestructura.

• Inventario de infraestructura y oferta de transporte: se mapea la red vial (calles, avenidas, intersecciones), la red de transporte público (rutas de autobús, paradas, estaciones, líneas de metro o metrobús si existen), infraestructura peatonal (banquetas, cruces) y ciclista (ciclovías, biciestacionamientos), y también aspectos como el estacionamiento disponible. Esto permite identificar faltantes o deficiencias en la infraestructura actual.

• Datos demográficos y urbanos: se analizan la distribución de la población en la ciudad, la localización de empleos, escuelas, hospitales y otros destinos importantes, así como la expansión urbana. Estos datos (obtenidos de censos como los del INEGI, por ejemplo) ayudan a entender la demanda de movilidad: de qué zonas a qué zonas se concentran más viajes, cuánto se recorren en promedio, etc.

• Indicadores ambientales y de seguridad: se pueden incluir mediciones de calidad del aire y emisiones de contaminantes del transporte, así como estadísticas de accidentes de tránsito (ubicación de hechos viales, factores, víctimas). Esto sirve para enfocar estrategias de reducción de emisiones o de mejora de la seguridad vial en puntos críticos.

• Opinión y percepción de usuarios: a través de encuestas de satisfacción o talleres participativos, se recopila cómo evalúan los ciudadanos su experiencia al moverse (por ejemplo, calidad del transporte público, sensaciones de seguridad al caminar o andar en bici, costos de transporte, etc.).

Un PIMUS realiza un diagnóstico muy completo de todas las formas de movilidad en la ciudad. Incluye la infraestructura vial primaria, el transporte público, el espacio público peatonal y todo aquello que forma parte del sistema de movilidad urbano. Debido a esta amplitud, el proceso suele ser técnicamente complejo y costoso (se requieren especialistas en transporte, encuestadores, modeladores de tráfico, urbanistas, ambientalistas, etc.). Sin embargo, esa inversión en datos es lo que permite que las propuestas del plan estén respaldadas por evidencia y respondan a la realidad específica de la ciudad. Se trata de que los actores involucrados sean capaces de, con claridad, identificar los problemas actuales (por ejemplo “los habitantes de tal zona tardan 90 minutos en llegar a sus trabajos en transporte público” o “el 70% de los viajes se hacen en automóvil particular”) y con base en ello plantea metas concretas (“reducir ese tiempo a 45 minutos mediante una nueva ruta de autobús”, “bajar la proporción de viajes en auto al 50% fomentando otros modos”, etc.). Todo esto sustentado en los datos recopilados.

Principales críticas y desafíos de los PIMUS

Aunque los PIMUS son herramientas valiosas en teoría, en la práctica se han enfrentado a diversas críticas y retos en el contexto mexicano. A continuación repasamos las principales:

• De los planes a la acción (implementación limitada): Una de las críticas más frecuentes es que muchos PIMUS terminan siendo documentos muy completos pero cuya ejecución real es parcial o nula. Varias ciudades elaboraron su plan de movilidad principalmente para cumplir el requisito y obtener financiamiento federal para un proyecto específico (por ejemplo, construir una línea de BRT), pero una vez conseguido el recurso, otras acciones integrales del plan quedaron en papel. En general, se ha observado que contar con un PIMUS no ha garantizado por sí mismo una transformación profunda en las pautas de movilidad urbana ni en la integración con la planeación del uso de suelo. En palabras llanas, algunos planes se han quedado cortos a la hora de cambiar la realidad: se implementó quizá la obra “estrella” (un corredor de transporte, por ejemplo), pero no se dio seguimiento al resto de estrategias complementarias (gestión de estacionamientos, políticas de desarrollo orientado al transporte, mejoras peatonales, etc.), limitando su impacto.

• Falta de integración institucional: Otro señalamiento es que los PIMUS a veces no se articulan bien con otros planes urbanos existentes. Idealmente, el PIMUS debería estar alineado e incluso insertado en los planes de desarrollo urbano municipales o estatales. Sin embargo, en la práctica muchos se elaboraron como estudios aislados, sin un carácter vinculante claro dentro del marco de planeación oficial. Esto provoca duplicidades o, peor, contradicciones: por un lado el plan de movilidad puede proponer desincentivar el uso del automóvil, pero por otro el plan de desarrollo urbano vigente sigue autorizando fraccionamientos lejanos y vialidades orientadas al coche. La falta de reconocimiento jurídico pleno (sobre todo antes de las reformas legales recientes) hizo que a los PIMUS se les diera un trato de “programa sectorial” de bajo rango, compitiendo con otros instrumentos y a merced de la voluntad política de cada administración para su cumplimiento.

• Continuidad y voluntad política: Implementar un PIMUS requiere años y suele trascender el periodo de un alcalde o gobernador. Un problema común es que, si cambia la administración, el nuevo gobierno a veces deja de lado lo planeado por su antecesor. Ha habido casos donde un PIMUS fue presentado con bombo y platillo, pero al concluir el gobierno en turno quedó archivado. El ejemplo del PIMUS de Aguascalientes ilustra este riesgo: tras invertir tres años y 29 millones de pesos en su elaboración, en 2016 se presentaron los resultados, pero su ejecución quedó supeditada a que la siguiente administración continuara el proyecto. Si no hay un compromiso firme de las autoridades entrantes por dar continuidad, el plan puede convertirse en un “proyecto fantasma” que nunca se materializa. Esta discontinuidad desalienta a la ciudadanía y a inversionistas, y puede hacer que los datos queden obsoletos antes de usarse, obligando a actualizar estudios y gastar más recursos.

• Costo y acceso a financiamiento: Elaborar un PIMUS completo implica una inversión significativa, que no todos los municipios están en condiciones de absorber. Muchos planes han sido financiados con apoyo federal o de bancos internacionales; de lo contrario, su costo sería prohibitivo para gobiernos locales pequeños o medianos. Por ejemplo, el PIMUS de Aguascalientes (ciudad mediana) costó alrededor de 29 millones de pesos, y en Los Cabos se estimaba un costo de ~4 millones de pesos que no pudo ser cubierto porque la ciudad no alcanzaba el tamaño poblacional exigido para recibir fondos federales de movilidad. Esta situación ha generado inequidad: las metrópolis mayores consiguen recursos para sus planes, mientras que ciudades en rápido crecimiento pero más pequeñas batallan para obtenerlos. Sin apoyo, difícilmente pueden pagar los estudios técnicos extensos que requiere un PIMUS.

• Calidad variable y participación insuficiente: No todos los PIMUS han tenido la misma calidad. Algunos fueron realizados apresuradamente o con un enfoque demasiado centrado en la oferta de transporte (infraestructura) y menos en la gestión de la demanda o en la perspectiva de los usuarios. También se critica que en ciertos casos faltó participación ciudadana real: si el plan no incorpora las voces de los habitantes (mujeres, adultos mayores, estudiantes, personas con discapacidad, etc.), podría pasar por alto problemas cotidianos o soluciones innovadoras que la gente propone. La calidad de los datos también puede variar; si los diagnósticos no son rigurosos, las recomendaciones podrían no ser efectivas. Afortunadamente, con el tiempo ha habido mejoras y guías más robustas (por ejemplo, guías metodológicas nacionales apoyadas por la federación y organismos internacionales para estandarizar la elaboración de PIMUS con buenas prácticas). El aprendizaje continuo busca que los nuevos planes corrijan las deficiencias de los primeros.

¿Qué aprendemos de esto?

Los Planes Integrales de Movilidad Urbana Sustentable son, sin duda, una pieza dentro de un tablero lleno de variables para replantear el rumbo de nuestras ciudades hacia un futuro orientado principalmente en las personas, que sea accesible y seguro. Un PIMUS define una visión compartida de movilidad y establece un camino para alcanzarla, coordinando acciones que van desde mejorar el transporte público hasta rediseñar calles con enfoque humano. Estos planes surgieron ante la urgencia de atender problemas crecientes de congestión, contaminación y accidentes, y se han convertido en un requisito para acceder a apoyos, lo cual impulsó su adopción en muchas urbes.

Sin embargo, como hemos visto, contar con el plan no garantiza por sí mismo el éxito. La verdadera eficacia de un PIMUS radica en el compromiso de llevarlo a cabo: requiere voluntad política sostenida, asignación de presupuestos, coordinación entre instituciones y participación activa de la sociedad para monitorear avances. También demanda flexibilidad para actualizarse con nuevos datos y adaptarse a cambios (por ejemplo, cambios tecnológicos en movilidad o situaciones inesperadas como una pandemia que altere patrones de viaje).

Estos son herramienta valiosa para encauzar la movilidad urbana en México hacia mejores prácticas. Bien utilizado, puede traducirse en ciudades más amigables, con traslados eficientes, menos contaminación y mayor calidad de vida. No obstante, su valor real dependerá de que no se quede en el papel: el reto es convertir las propuestas en realidades palpables en las calles. En la medida en que autoridades y sociedad asuman conjuntamente esa tarea, los PIMUS dejarán de ser meros documentos y se convertirán en el catalizador de la transformación de nuestras ciudades en espacios verdaderamente sustentables y pensados para las personas.

Pirámide invertida de la movilidad (Créditos a su autor)